Правовий аспект
Як зазначалося вище, протекціонізм автомобільного ринку в Україні забезпечують переважно за допомогою акцизного податку, який встановлено порівняно невеликим на нові автомобілі (і там він виконує суто фіскальну функцію), але набагато більшим – на вживані. До 2016 року ставки податку на авто, старші за 5 років, перевищували такі для нових у 15 разів, що фактично робило їх заборонними – такі машини просто не було сенсу ввозити легально, і цього, відповідно, майже ніхто й не робив. Потому їх було замінено забороною на ввезення автомобілів з екологічним стандартом, меншим за «Євро-5», яку 2019 року скасували і замінили на акциз з «віковим коефіцієнтом», тобто пропорційний віку, аж до 15 років. Такий акциз теж стає фактично заборонним для більшості моделей віком більш як 10 років. Чи є це справедливим, тобто правовим?
Із загальних міркувань акцизний податок є за своєю сутністю таким, що спрямований на зменшення споживання певного виду товарів і компенсацію шкоди, яку вони завдають іншим, – так званих зовнішніх ефектів, екстерналій або оподаткування розкошів. Наприклад, ним обкладають пальне, тому що викиди від його використання забруднюють повітря. У такий спосіб непрямо обкладають також користування дорогами. Цей акцизний податок відповідає всім критеріям справедливості: той, хто більше їздить, використовує потужніші двигуни та старіші автомобілі, які більше забруднюють атмосферу, – сплачує, відповідно, і більше акцизу. А той, хто використовує зріджений газ, що є набагато екологічнішим видом пального, – заощаджує, оскільки на газ податок, відповідно, менший.
Проте немає жодних міркувань, чому акцизним податком має оподатковуватися легковий автомобіль, адже ще за часів Остапа Бендера він перестав бути предметом розкоші, а всі незручності, які він створює, з лихвою обкладають акцизом на пальне та збором за паркування у відповідних місцях. І навіть якщо вважати, що цього замало, то старіше авто в цьому сенсі нічим не гірше за новіше. А навіть якби і було гірше, то немає жодної різниці між машиною, придбаною в Україні зі сплатою акцизу як за нову та проїздила тут десять років, і такою самою, щойно завезеною з-за кордону. Екологічну сторону проблеми ми розберемо далі, та навіть якщо ставити вимоги, виходячи з цього боку, то логічно було б брати податок за користування, а не за придбання; і в разі, скажімо, бензинових двигунів стандартів «Євро-4»та «Євро-5» він не мав би відрізнятися, бо стандарт на них однаковий. Проте, оскільки двигун забруднює повітря тільки коли споживає пальне, логічніше це закласти до акцизу на останнє, що і роблять майже всі цивілізовані країни.
З формального погляду, чинні на момент написання цього дослідження (вересень 2020 року) ставки акцизного податку на транспортні засоби в Україні є такими, що суперечать пункту 4.1.6 статті 4 Податкового кодексу України, у якому визначено соціальну справедливість як один з критеріїв установлення податків і зборів: їх мають встановлювати відповідно до платоспроможності платників податків. Отже, дешевші транспортні засоби потрібно оподатковувати нижчими податками, аніж дорожчі, а не навпаки. А оскільки дешевші автомобілі купують громадяни передусім з низькою платоспроможністю (зокрема: особи з інвалідністю, ветерани АТО/ ООС, багатодітні сім’ї та ін.), то оподаткування таких громадян акцизним податком з надмірними ставками, що у багатьох випадках перевищує вартість автомобіля в кілька разів, є податковою дискримінацією та порушенням цього пункту Податкового кодексу України.
Взагалі легітимний інструмент «захисту внутрішнього ринку» – це мита. Проте членство у ВТО накладає суворі обмеження на їхні розміри та спосіб встановлення (недарма вступ до цієї організації супроводжувався істериками протекціоністів автопрому!). Акцизні податки було обрано для протекціонізму, попри протиприродність, тому, що вони безпосередньо не підпадають під міжнародні зобов’язання України. До Угоди про асоціацію з ЄС свого часу, на вимогу лобістів ав- топорому, заклали відстрочку зняття мит на легкові автомобілі, але там не йдеться про акцизи, адже останні вважають внутрішньою справою країни. Та й лобісти європейських автовиробни- ків, які наполягали на знятті мита, так само зацікавлені підтримувати завищені ціни на вживані авто в Україні, які становлять серйозну конкуренцію їхній продукції. Однак у світлі гармонізації українського законодавства з нормами ЄС варто трохи зазирнути через західний кордон.
Отже, Стаття 110 Договору про функціонування ЄС забезпечує вільний рух товарів в умовах нормального стану конкуренції. Відповідно до цього правила, імпортовані товари не можна оподатковувати більшими податками, аніж місцеві. Директива від 16.12.2008 № 2008/118/ЄС встановлює, що умови оподаткування підакцизних товарів повинні підтримуватися на гармонізованому рівні задля гарантування належного функціонування внутрішнього ринку. Статтею 1 цієї Директиви визначено обов’язковий перелік підакцизних груп товарів, до якого не належать транспортні засоби. Однак Статтею 3 передбачено, що держави-члени можуть стягувати податки з інших, аніж перелічені, видів підакцизних товарів, проте накладення таких податків не може спричиняти збільшення формальностей під час перетину кордону в торгівлі між державами-членами.
У зв’язку із цим варто згадати досвід Польщі, який вона отримала одразу після вступу до Європейського Союзу. Від 1 травня 2004 року до 30 листопада 2006 року акцизний збір на імпортовані легкові авто розраховували з урахуванням не тільки потужності двигуна, а і його віку. Схожа ситуація з тією, яка існує сьогодні в Україні. За чинними на той момент правилами, імпортовані автомобілі до двох років оподатковували за ставками у 3.1% і 13.6% вартості залежно від об’єму двигуна. Проте що старіше було авто, то більшим був податок, максимально сягаючи 60% вартості транспортного засобу.
Європейський суд 18 січня 2007 року виніс рішення С-313/05 щодо Польщі, у якому зазначив, що імпортовані з інших держав – членів ЄС транспортні засоби не можуть обкладатися більшими податками, аніж ті, якими обкладають такі транспортні засоби на внутрішньому ринку.
Розглядаючи справу, Суд не визнав порушенням норм і правил ЄС саму наявність акцизного збору. Зауваження щодо суперечностей польського законодавства із законодавством ЄС стосувалися саме різниці в оподаткуванні автомобілів залежно від віку, збільшенні ставки разом з віком транспортного засобу, а також залежності від того, імпортують транспортний засіб з іншої країни чи купують на внутрішньому ринку Польщі. Суд наголосив, що з плином часу вартість транспортного засобу знижується, а не зростає. Своєю чергою знецінення транспортного засобу супроводжує зменшення розміру залишкового податку, пов’язаного із цим транспортним засобом. Такий податок – це податок, сплачений раніше за першу реєстрацію транспортного засобу та відповідно становить частину його вартості. Оскільки вартість транспортного засобу з часом знижується, прямо пропорційно знижується і розмір цього залишкового податку.
Натомість наявний на той час у Польщі механізм нарахування податків призводив до того, що під час імпорту автомобіля віком два роки та старше доводилося платити акцизний збір, більший, аніж залишковий податок, що міститься в ціні такого ж автомобіля, зареєстрованого в Польщі тоді, коли його вік не перевищував двох років. Таким чином, ці норми дискримінували ввезення автомобілів з інших держав – членів ЄС порівняно з такими ж автомобілями, що перебувають на внутрішньому ринку.
Варто додати, що польський уряд, обґрунтувавши такий механізм нарахування акцизного податку, вказував, що таке рішення мало на меті охорону середовища (приблизно те саме заявляли українські чиновники наприкінці 2018 року, коли приймали наявний механізм нарахування акцизного збору, який дуже схожий до колись діючого у Польщі). Утім, тоді Європейський суд висловив сумнів щодо того, чи такий підхід до оподаткування сприяє поліпшенню екологічної ситуації, а також зазначив, що встановлення будь-яких додаткових податків (зокрема встановлені з екологічних міркувань) не може призводити до дискримінації щодо товарів, які імпортують з інших держав – членів ЄС.
Схоже рішення Європейський суд виніс також щодо механізму оподаткування імпорту автомобілів в Угорщині, що діяв з моменту вступу країни 2004 року до ЄС. Ідеться про об’єднані справи С-290/05 і С-333/05 від 5 жовтня 2006 року, у яких Суд зазначив, що тип оподаткування, коли розмір податку залежить суто від технічних параметрів автомобіля (тип двигуна, об’єм) і класифікації з міркувань охорони середовища (екологічних стандартів), жодним чином не враховує втрати вартості автомобіля. І в разі вживаних автомобілів, імпортованих з інших держав-членів,
призводить до того, що податок під час імпорту перевищує залишковий податок подібних вживаних автомобілів, зареєстрованих у державі-члені раніше.
Таким чином, урахування фактора знецінення вживаних транспортних засобів під час розрахунку податків на імпорт вживаних авто в межах держав – членів ЄС – необхідність для збереження принципів, що виникають зі Статті 90 ЄС. Фактор знецінення встановлюють залежно від періоду експлуатації транспортного засобу і розраховують з моменту першої реєстрації. Якщо в автомобіля наявні наднормативні втрати вартості, податок будуть розраховувати з урахуванням додаткового фактора знецінення, встановленого на підставі висновку експерта, який візьме до уваги пробіг автомобіля, його технічний стан, рік виробництва і комплектацію.
Цікаве також рішення Європейського суду С-640/17 від 17 квітня 2018 року щодо Португалії, яке тільки підкріплює позицію, викладену у двох попередніх справах. Суд констатує, що вживані автомобілі на внутрішньому ринку держави-члена та ввезені вживані автомобілі одного типу, характеристик і зносу є по суті конкуруючими товарами. А отже, кожна держава-член повинна встановлювати таку систему оподаткування транспорту, яка б не стимулювала продаж місцевих вживаних автомобілів, встановлюючи протекцію від імпорту вживаних авто з інших держав-членів ЄС.
Хоча сьогодні Україна не є членом ЄС, а рішення Європейського суду справедливості не обов’язкові до виконання в країні, але як дороговказ воно має додати аргументів прихильникам скасування цих бар’єрів. Адже рух України в напрямку європейської інтеграції гарантований Конституцією України, а європейські цінності – це у тому числі свобода пересування та свобода вибору. Існуючий підхід до оподаткування авто з-за кордону не відповідає принципам та судовій практиці фіскальної політики Європейського Союзу, а також обмежує право вибору українців під час купівлі вживаного авто з-за кордону через високий (фактично заборонний) акцизний збір на авто старшого віку.
Щодо інших видів оподаткування (окрім акцизу) імпорту вживаних транспортних засобів в ЄС із третіх країн, варто зазначити, що згідно з Директивою 2016/1821/ЄС від 6 жовтня 2016 року конвенціональну митну ставку на легкові автомобілі встановлено на рівні 10% митної вартості цих транспортних засобів. Згідно з Директивою 2006/112/ЄС імпорт товарів з третіх країн оподатковують також ПДВ. Вживані легкові авто – не виняток. Проте хоча цей податок і гармонізований у межах ЄС, його ставки на транспортні засоби встановлюють індивідуально в кожній з держав-членів. Єдина вимога під час встановлення ставки податку – її мінімальний рівень, визначений у самій Директиві, а саме – 15%. Таким чином, мінімальна вартість розмитнення авто з третіх країн у межах ЄС може становити сумарно 25% вартості транспортного засобу. До того ж ПДВ мають теоретично повертати у країні-експортері, але на практиці щодо вторинного ринку це далеко не завжди працює, бо вживані автомобілі найчастіше купують безпосередньо у власників – фізичних осіб, стосовно яких механізм відшкодування ПДВ відсутній. Таким чином, навіть без жодних додаткових заходів нові автомобілі отримують певну «фору» порівняно з уживаними.
Якщо ж розглянути практичну частину оподаткування імпорту вживаних транспортних засобів, зокрема з третіх країн, у різних державах – членах ЄС, і порівняти з чинними на сьогодні (вересень 2020 року) правилами оподаткування імпорту таких авто в Україні, то акцизний збір на транспортні засоби існує у вигляді власне акцизу лише у Польщі, де становить 3.2%-18.6% вартості авто, залежно від об’єму двигуна. В інших країнах існують інші види податків – наприклад, збір за першу реєстрацію або ж екологічний збір. Від віку авто розмір податків під час його імпорту залежить лише в Бельгії, проте з віком податки там не зростають, а зменшуються – згідно з усіма вимогами ЄС.
Механізм імпорту та вартість розмитнення автомобілів у деяких державах Європейського Союзу візуалізовано у міні-мультсеріалі про пригоди «Миколи Запорожця».
Що ж до екологічних міркувань, то ключовим юридичним актом Євросоюзу, який стосується норм шкідливих викидів для легкових автомобілів, є розпорядження Європарламенту і Ради (ЄС) № 443/2009. Стосується він тільки нових легкових автомобілів, що проходять першу державну реєстрацію в Євросоюзі. Додатково 19 пункт Директиви ЄС 715/2007 говорить, що дер- жави-члени повинні прискорювати оновлення автопарку автомобілями з кращими екологічними стандартами саме через фінансові заохочення. Своєю чергою вони повинні не лише не суперечити нормам ЄС, а й запобігати деформації функціонування спільного ринку, а також не порушувати права держав-членів, коли під час визначення розміру оподаткування імпорту вживаних транспортних засобів враховують кількість шкідливих викидів. Хорошим прикладом реалізації цієї політики може бути система «бонус-малус», яка діє в низці держав ЄС.
Варто ще раз наголосити, що високі екологічні стандарти, пов’язані із сертифікацією та реєстрацією транспортних засобів, по-перше, стосуються виключно нових автомобілів, а по-друге, жодним чином не впливають на процес реєстрації автомобілів звичайними громадянами. Навіть більше, зазначені екологічні вимоги та стандарти «Євро» стосуються автовиробників загалом, а не кожного конкретного автомобіля: сертифікують партію виготовлених автомобілів, а не кожне авто з неї.
Вживані авто, що не відповідають цим екологічним стандартам, без проблем реєструють у всіх державах ЄС за умови наявності чинного технічного огляду та на сьогодні ними можна вільно пересуватися дорогами ЄС. Обмеження можливі лише не протекціоністського, а фіскального характеру (наприклад, екологічний податок) чи адміністративні обмеження локального рівня (заборони, в’їзд у центр міста, підвищена плата за паркування) та ін. Утім, у кожному разі такі рішення індивідуально приймає кожна окрема держава – член ЄС.
За інформацією, яку надало Міністерство інфраструктури України, питання ввезення на митну територію України та проведення першої реєстрації ввезених в Україну транспортних засобів за умови їх відповідності екологічним нормам «Євро» регулюється виключно національним законодавством. Водночас акти європейського законодавства, згідно з якими здійснюють адаптацію національного законодавства України до європейського (Угода про асоціацію з ЄС, між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та його державами-членами, з іншої сторони; Угода про прийняття єдиних технічних приписів для колісних транспортних засобів, предметів обладнання та частин, які можуть бути встановлені та/або використані на колісних транспортних засобах, і про умови взаємного визнання офіційних затверджень, виданих на основі цих приписів, укладена 1958 року, з поправками 1995 року та доданими до неї Правилами Європейської економічної комісії ООН; Директива 2009/40/ ЄС Європейського парламенту та Ради від 6 травня 2009 року «Про перевірку технічного стану моторних транспортних засобів та їх причепів на придатність до експлуатування»; Регламенти ЄС: 715/2007, 692/2008, 595/2009б, 582/2011, 1999/96/ЕС; Правила ЄЕК ООН 83-05, ЄЕК ООН 83-06б, ЄЕК ООН 83-07, ЄЕК ООН 49-04, ЄЕК ООН 49-05, ЄЕК ООН 49-06), не встановлюють вимог щодо обмеження ввезення на митну територію держав – членів ЄС вживаних транспортних засобів, які не відповідають екологічним нормам. Рівнозначно ЄС жодним чином не зобов’язує Україну обмежувати ввезення вживаних авто, які не відповідають певним екологічним вимогам.
Наостанок треба нагадати, що Україна наразі не тільки не є членом ЄС, а й суттєво відстає навіть від найбідніших його членів за рівнем добробуту. Відповідно вимоги щодо екології та безпеки в нашій країні мають бути менш жорсткими, і не тільки тому, що високі стандарти безпеки є елементом розкоші, який можуть собі дозволити багатші країни. Спроби передчасно запровадити невиправдано високі вимоги до імпортованих машин у бідній країні призводять до протилежного ефекту: в результаті на дорогах залишається більше набагато шкідливіших і менш безпечних автомобілів радянського та пострадянського виробництва – про це далі.